今年以来，按照市委、市政府统一部署，我市启动实施了工商体制调整及市场监管机构改革工作。目前全市工商体制调整已经结束，市工商局机关按照新“三定”方案，内设机构和人员已经到位，县区市场监管机构“三合一”改革已经到位。机构、人员到位，只是万里长征走完了第一步。如何在“四个全面”战略布局下，加深对新形势下市场监管工作的认识，进一步明确工作方向，找准工作定位，谈几点粗浅想法：
一、把握方向，理解市场监管体制改革的深刻意义
工商部门由省以下垂直管理改为属地管理，将县区工商、质监、食药“三局合一”，组建市场监管局，是完善市场监管体系的重大决策，是提升市场监管现代化水平的重要举措。个人理解，改革主要出于三方面考虑：一是为了落实地方政府责任。近些年来，食品安全形势严峻，落实各级政府责任，从根本上和整体上规范市场秩序，成为市场监管体制改革的方向。早在2011年，国务院办公厅就下发《关于调整省以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》，要求理顺权责关系，保障地方各级政府履行监管职责，从体制上解决市场监管中的突出问题。在全面深化改革的背景下，推进市场监管体制改革，是大势所趋、顺势而为。二是为了解决多头监管。长期以来，我国市场监管以工商、质监、食药为主要部门，实行分领域、分专业、分段式监管模式。在市场经济初期，这种模式起到了很好的作用。但随着市场经济的发展，市场行为逐步呈现交叉性、复杂性、多元化和边缘化，经营领域相互交织渗透，行业界限不断弱化。而监管模式仍以行业管理为主，带来了多头监管、职能交叉、界限不清等一系列问题，需要从体制上进行整合，形成监管合力。三是为了加强基层监管。基层执法力量是市场监管的根本保障。由于长期的监管职能分散，工商、质监、食药等部门普遍存在基层执法人员少、任务重、压力大、效能低等现象。实行“三局合一”，可以推动人力、物力、财力和服务资源向基层集聚，推动公共服务和社会管理工作向基层延伸，从根本上解决基层监管力量薄弱、资源配置分散的问题。
“三合一”后的市场监管局，代表了市场监管的方向，不论是工作领域还是体制机制，都发生了深刻变化，呈现出“大市场、大监管、大服务”的新格局：监管全程全域的“大市场”。市场监管局整合了工商、质监和食药的多项职能，具有综合性、专业性、广泛性、系统性的特点，涵盖了从有形市场到无形市场，从市场主体准入到退出，从生产、流通到消费的全领域、全过程；实施统一高效的“大监管”。形成了统一的监管队伍，实现了由分段式独立监管向链条式协同监管转变，由条线式监管向条块结合的综合监管转变，由传统监管向依托大数据大平台的信用监管转变，建立起横向到边、纵向到底、专业化、全覆盖的监管模式；提供系统集成的“大服务”。原工商、质监、食药三家的市场主体信息资源、检验检测资源、消保维权资源实现一体化整合，为社会公众提供更加丰富、全面、权威的信息服务，以及更加系统化的消费维权保障，公共服务职能得到大大强化。随着改革的深化，今后的步子可能迈得更大，市工商、质监、食药可能“三合一”，市、县区市场监管甚至可能出现“四合一”、“五合一”。
二、统一认识，树立市场监管工作新理念
做好新形势下市场监管工作，需重点把握好以下五个方向：
一是突出市场化的导向。处理好综合监管与市场活力的关系，遵循企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的市场规律，做到不代替、不干预本应由市场机制调节、社会自我管理、企业自主经营的事务，真正放权于市场、企业和社会。同时把该管的事坚决管住管好，切实把监管重点放在人民群众反映强烈、对经济社会发展可能造成严重危害的领域上来。
二是突出依法行政的主线。贯彻十八届四中全会精神，就要明确把全面推进法治建设作为贯穿整个市场监管工作的一根主线，用法治思维引领改革创新，用法治原则保障业务统一，用法治要求规范执法监管，用法治理念武装干部队伍。用法治思维和法治方式履行市场监管职责，就要严格按照法定权限和程序行使权力。现在 “条管”改为“块管”后，基层执法出现了一些新情况。与去年同期相比，今年全系统查办的案件数大幅下降。基层的执法环境很复杂，但是依法行政的底线绝不能丢，必须坚持法无授权不可为、法定职责必须为，坚决纠正不作为、乱作为和失职、渎职行为。特别是严禁乱收费、乱罚款，坚决防止以收代管、以罚代管，切实做到严格执法、规范执法、文明执法、公正执法。
三是突出信用监管的核心。市场经济是信用经济。国务院反复强调要加强“严管”，转变市场监管方式，让信用成为社会主义市场经济体系的“基础桩”。需把信用监管作为落实“严管”任务的核心，充分运用信息公示、信息共享和信用约束等手段，建立联合惩戒机制，推动部门之间构建互联共享的信息平台，实现“一处违法、处处受限”。去年以来，我们运行的企业信用信息公示系统，即将推出的证照联动监管平台，都是夯实信用监管基础的重要抓手。
四是突出社会共治的方向。企业自治、行业自律、政府监管、社会监督都是市场监管现代化体系的重要组成部分。需树立协作化监管和社会化监管理念，改变政府包揽的一元化治理模式，强化企业自我管理，发挥社会组织的自律作用，切实加强社会监督，处理好企业、行业、社会和政府的关系，形成社会共治的局面。需加强与其他政府部门的协同，加强执法联动，形成协同监管合力。需改变单纯依靠行政强制手段进行监管的方式，注重综合运用指导型、调解型、约束型等多种监管手段，寻求监管对象的合作配合。
五是突出大数据监管的思维。大数据等现代信息技术，是信息化时代加强市场监管的重要手段。国务院8月31日已经印发《促进大数据发展行动纲要》，提出未来5-10年我国大数据发展和应用的具体目标。李克强总理也多次强调，要积极运用大数据、云计算、物联网等信息化手段，探索实行“互联网+监管”模式。在市场监管工作中需树立“互联网+”思维，突出数据引领，强化数据归集和应用，通过网上流程再造，推进部门之间、上下之间信息资源的开放共享、互联互通，促进跨部门协同监管，提高综合执法效能。要充分发挥大数据在经济形势分析、违法行为特点分析等方面的作用，使市场监管更精准、更高效。
三、开放包容，把握市场监管工作新特点
“三合一”是一项综合性、系统性的改革，从机构整合、职能聚合到人员融合需要一个过程，改革初期必然有很多不适应。需从大市场大监管的角度，以大视野、大胸怀、大舞台，来正确认识当前基层出现的履职新特点。
首先，地位上不应有中心之争。工商、质监、食药的工作，都是基层市场监管的重要内容，地位上没有轻重之分。需注意把握好两对关系：一个是整体和局部的关系。市场监管局履行的是社会主义市场大监管任务，不能头痛医头、脚痛医脚，不能只顾及单个领域而忽视市场秩序的整体监管，不能只忙于应付眼前而忽视整个市场监管体系的建设。另一个是底线和主线的关系。维护安全是底线，服务发展是主线。食品药品、特种设备等安全事故是民生关注热点，但民生的更大改善离不开经济发展。底线、主线二者不可偏废，不能片面地认为只要不出事就是履职到位，在筑牢安全防线的同时还要围绕党委政府中心工作，做好优化市场准入、品牌建设、消费维权、扶持小微企业发展等各项服务工作。
其次，思想上不应有门户之见。现在有一种说法，基层市场监管部门是“用工商的人，花质监的钱，干食药监的事”。表面上看是来自工商的人多，质监的项目经费多，食药的任务重，但大家做的其实都是市场监管的事。“三合一”后，每个基层同志都是市场监管局的一员。人员观念需跟上改革步伐，越是综合监管部门，越要有整合的视野和胸怀，突破原来的部门局限，才会大有作为。无论是来自工商、质监还是食药局的同志，都需抱着开放、包容的心态去对待改革，摒除门户之见，丢掉“你我他”，努力做到凝心聚力、同向同力、责任共担。凝心聚力，就是心往一处想，劲往一处使，把原来的三支队伍凝聚成一个团队。同向同力，就是要围绕加强市场监管和服务经济发展两个目标，大家一起努力、同甘共苦、和衷共济。责任共担，就是说市场监管局是一个整体，千斤重担众人挑。
第三，业务上不应有主次之别。工商、质监和食药工作具有不同的特性。质监和食药是专业性监管、风险性监管，尤其是特种设备、食品等涉及“安全”责任重大，一有风吹草动就要快速反应。比如前段时间电梯事故频发，基层的精力就全扑到这个领域。救急刚性的事先来，这是基层工作规律。目前监管重心下移后，对以基层工商所人员为主的市场监管分局来说，救急、检查的任务重、责任大，工作可以有缓急之分，但不应有主次之别，需注意统筹兼顾。在调研中，也听到一些基层同志反映工商职能在弱化。对这个问题要正确看待。现在，基层对食品安全、特种设备监管等涉及具体监管目标的事项，总觉得人少、事多、责任大。过去，工商工作也曾遇到这样的困难。市场主体日常监督检查实行巡查制，要求基层每年对重热点行业企业进行不少于几次的检查。哪次检查不到位，就可能受到问责追究。那时候基层也是觉得责任无限、疲于奔命。现在这些监管职责还在，为什么大家会认为工商的事不多、不重要？一方面固然是因为工商工作的风险度相对较低，但更重要的原因，是我们的监管理念和方式发生了变化。长期的基础监管积累了大量的信用数据，我们取消了巡查制，改为随机抽查，管理手段实现了由传统手段向运用大数据实施信用监管转变，使基层的工作压力和责任风险大大减轻了。今后质监和食药工作也可以借鉴这样的思路。所以，从大方向来看，工商职能不是在 “弱化”，而是在“升级”。在长期的监管实践中，工商系统已经形成了一套完整的监管理念和模式，建成了规范化的执法体系和全省四级贯通的信息化平台，这些都是做好当前市场监管工作的重要基础。也有人说，从业务特点来看，工商是“广”，质监是“精”，食药是“专”，需从大市场大监管的角度，把三类工作的优势结合好、发挥好，努力构建综合监管新格局。在职能融合中需坚持“四个倾斜”，即力量配置向有利于基层一线倾斜、事权划分向有利于强化基层监管倾斜、人员安排向有利于交叉融合倾斜、队伍建设向有利于团结稳定倾斜。
四、再造流程，促进市场监管工作新融合
“三合一”的改革，成败不在于合，而在于融。队伍整合1+1+1=1，监管服务1+1+1>3，这个总目标必须明确。但要真正实现从“合”到“融”的跨越，必须依靠工商、质监、食药原有职能的流程再造。
今年7月10日，中央编办在湖北武汉召开综合行政执法体制改革试点工作座谈会。会上介绍，目前全国20 %以上的州（市）、70%以上的县（市、区）已经实行了“三合一”，22个省区128个州（市）正在进行综合行政执法体制改革试点。会上指出，中央领导对市场监管综合执法工作很重视，也很着急，要求加快推进相关工作。中编办对市场监管综合执法全力支持，要求各地积极探索，不但要实现市场监管综合执法，还要实现市场监管机构和职责的有机融合。目前我市县区市场监管机构整合已到位，现在的紧迫任务是进行流程再造，建立覆盖市场准入行为、交易行为、竞争行为、退出行为全领域，生产、流通、消费全过程，监管、执法、技术支撑相统一的市场监管机制，全面提高市场治理效能。
关于县区市场监管局的业务流程再造。县（区）市场监管局是流程再造的主体和关键。基层市场监管效能发挥得好不好，就看县一级的整合到位不到位。当前需突出五个“一体化”方向：一是行政审批一体化。实行食品生产、流通、餐饮许可证与营业执照“统一受理”模式，尝试对职能范围内的所有内资企业证照“一口受理、一表申请、一门办理”，降低准入门槛，激发市场活力。二是市场检查一体化。根据三类监管模式的不同特点，合并检查项目，制定标准化、集约化检查流程，探索实施“一次出动、全面体检”的检查模式。比如特种设备监管要求根据企业的不同类别实施不同的监管方式、方法；药品监管要求日常检查每年覆盖率要达到100%，也就是每年要检查一次；餐饮卫生安全监管实行量化分级管理，分ABCD四级明确不同的检查次数；工商监管采取的是以信用监管为核心，以随机抽查为主、在线监测等非现场检查手段为辅的检查方式。不同的监管模式在检查流程中如何对接和融合，需要在实践中进行深入研究。三是投诉处理一体化。将工商12315、质监12365、药监12331热线“三线合一”，实现“公众诉求处置一体化”，完善申诉举报转案件的流转机制，实行集中分派、并网处置、高效办理、统一反馈，加大对消费者权益的保护力度。四是执法办案一体化。“三合一”后，处罚程序不统一、法律文书格式不一致、办案流程不衔接等问题，给基层执法带来困扰。要比较工商、质监、食药三大领域办案程序规定的异同，对办案指南、办案流程、执法文书等作出统一规范，为综合执法提供保障。这方面我们也有比较好的典型可以借鉴。涟水县市场监管局成立了办案指挥中心，实行案源统一管理、案情统一研判、案件统一分流、案卷统一核审，推动办案工作步入规范化轨道。五是信息化保障一体化。市场监管部门具有很强的数据优势，掌握着市场主体登记信息、违法经营行为查处信息、食品药品安全电子监管数据等强大的数据信息，但由于原来工商、质监、食药三个系统的大数据管理各自独立，数据整合难度很大。目前，省工商局正在支持部分县（区）市场监管局，对办公自动化、投诉咨询热线、日常监督检查、执法办案四大工作软件进行整合试点，从信息化系统的整合切入，加快推进基层市场监管职能与工作融合，为监管提供技术支撑。
现在，基层也正在积极进行业务流程再造的实践。有的用“四个一”形象地描述了市场监管体制改革发生的变化。比如，“一个投诉的变化”：过去消费者遇到问题只能分头找部门投诉，现在无论是生产、流通还是消费，只要是辖区内涉及食品、药品、商品质量问题的事项，都可以找市场监管局一家投诉。“一次检查的变化”：改革前由于执法领域不同，三个部门除了政府组织的联合检查外，平时都是各干各的。现在基层分局外出检查会带上特种设备监察人员，成了整合后的‘新常态’。“一个窗口的变化”：以前，群众办执照得大老远赶到辖区的基层工商窗口办理，碰上名称不对、材料不全等问题，还得折腾几个来回。改革后下放了注册登记权限，减少了企业往返时间，减轻了创业负担。“一场执法的变化”：改革前，对发现的跨部门多重违法行为只能单独处理，现在可以融在一起合并办案，初步尝到了综合执法的甜头。
市工商局工作协调性流程再造。目前是省、市工商、质监、食药监三个局面对基层一个市场监管局。多头指挥的问题处理得不好，势必造成基层手忙脚乱。过去，大家都有感触，上级机关的会议多、部署的专项整治多、各类考核评比和创建达标项目过多。群众路线教育实践活动期间大家也提了意见。这反映的既是机关作风问题，也是机关对下指导的方式方法问题。缺乏全局一盘棋的有效整合和统筹协调，必然影响基层工作的系统性和连贯性，稀释和浪费基层的行政资源。因此，基层的职能融合，离不开上级机关的工作整合。对省、市两级工商局的流程再造，是我们面临的紧迫任务。
需加强内部工作整合。市工商局机关在指导推进基层市场监管体制改革的同时，需积极加强自身改革。需确立 “建好指挥部，当好火车头”的目标定位，针对基层市场监管机构与职能整合的实际，把多个条线整合成“市场准入与监管、消费维权、执法办案”三大板块。其中，市场准入与监管板块，整合内外资注册审批和监管职能，统筹推进商事制度改革；消费维权板块，整合各业务部门涉及消费维权的职能，发挥以消保为主的内部联动监管平台、以创建办为主的政府部门协作平台、以消协为主的社会监督平台 “三大平台”作用，联合部署开展专项整治行动；执法办案板块，成立了综合执法办案统筹机构，对突出问题需成立“专案组”，整合各条线办案资源和力量，形成综合执法合力。
需加强外部工作联合。与市政府法制办、法院、检察院、纪委监察等部门加强沟通对接，建立“领导决策、联席会议、日常联络、调研指导”等工作平台，就执法主体名义、派出基层分局执法权限、执法程序文书及复议诉讼等遇到的系列问题交换意见、达成共识；主动和市质监局、市食药局沟通，研究在行政方式、业务指导方式上“合并同类项”，统筹部署上级交办的各类事务，避免出现几个局在同一时段下达多个不同的工作任务，导致基层无所适从的情况发生，提高基层市场监管的统一性、自主性、协调性和稳定性。
五、打牢基础，提升市场监管工作新水平
基层市场监管分局是前沿阵地、战斗堡垒和形象窗口，是各项场监管任务的具体承担者和执行者。当前，加强基层建设需突出“事”、“人”、“制”三个字：
“事”是核心。就是要明确基层干什么事。改革的根本目的是要让市场监管职责在基层得到有效落实。“三合一”后，基层分局要增加生产环节食品安全监管、餐饮卫生管理、药品管理、特种设备安全管理等职能，但是原来的工商所人员中缺乏食药监、质监方面的专业人才。如果全部把新增职能重心下移，无论从人员力量来看，还是从专业技能来看，基层市场监管分局都无力承担。因此，现阶段需合理界定机关与基层的事权，宜统则统、宜分则分。过去，大部分城区未设质监、食药机构，而由市局的城区分局来统一管理，人员较少，目前往基层一线分流有困难。因此，城区市场监管局应根据“事随人走”的原则，科学划分层级监管事权，在人员分流有困难的情况下，区局要切实承担起监管责任。县原来质监、食药机构相对独立，实行综合监管后，要加强基层力量，有序推进业务下沉，实现行政资源的合理高效配置。据了解，目前赣榆局已出台了县局机关与基层分局的事权划分。检验这次改革是否成功的标准，就看市场监管的职能是否得到加强，能否实现强化监管、服务发展的目标。如果没有实现这两大目标，改革就是失败的。基层分局要结合实际，充分发挥直接面对群众、直接面对市场主体的优势，在执行和落实监管任务上下功夫。
“人”是关键。事在人为，业靠人创。首先要尽量做到人事相宜。新的职能下沉到基层分局后，基层人少事多的矛盾会更加突出。虽然改革明确了分流的要求，但一段时间内，机关超编、基层缺人的情况还会比较明显。基层人员力量要充足，要坚持“权责一致”的原则，建立人往基层走的机制，在现有的人力资源中要尽可能地充实基层。需按照“精兵简政、夯实基层”的思路，坚持“机关瘦身做减法”与“基层强身做加法”同步，原则上80%人员下沉基层，补足原一线特种设备、医疗器械监管、药品监管力量薄弱的短板。其次要逐步实现能岗匹配。一方面要加大市场监管急需人才、专业人才的引进力度，集聚一批高水平的市场监管专业人才；另一方面要坚持内向挖潜，开展全员培训、交叉互训，全面学习市场监管法律规范，多培养胜任新型监管模式的复合人才。改革以来，各县区都进行了全员应知应会培训，今后还需加大培训力度，努力建设一支高素质基层干部队伍，为市场监管改革发展提供人才保障和智力支持。
“制”是保障。就是要加强机制、制度建设，保障队伍在一定的机制、制度条件下更好地做事、把事做好。基层分局对内需整合力量、综合运作，对上要明确专人、对口联络；要研究建立工作运行机制，在岗位设置、工作标准、业务流程等方面进行规范，保障内部工作高效运转；要推进基层规范化建设，根据工商总局出台的指导意见，进一步落实办公硬件、机构设置、内部管理等方面的规范化要求。现在，县区市场监管局刚刚成立，工作融合有个过程。市工商局要当好“娘家”，积极帮助基层解决难题，认真指导基层开展工作，做基层的坚实后盾。要采取适当方式关心基层，理解基层的苦处难处，增强基层同志对市场监管工作的归属感。近期，为所有县区市场监管局、基层监管分局统一配发了办公电脑（每家2台），改善基层办公条件。
总之，做好新形势下市场监管工作，责任重大、使命光荣。需各层级各条线团结协作、加快转变，加快融合，加快构建基市场监管新型格局，全面提升市场监管现代化水平，用改革成效、工作业绩，向党和政府、向人民群众交出一份满意答卷。
（作者系市工商局局长、党组书记）
