机关中层干部是干部队伍的中坚力量，处于单位“兵头将尾”的特殊位置，是领导班子和一般干部之间的桥梁纽带。健全机关中层干部轮岗交流工作机制是推进干部人事制度改革的重要内容，对进一步提高干部队伍整体素质，加强干部监督管理，增强干部队伍活力有着重要意义。但是，在具体实践过程中，机关中层干部“板结”、轮岗交流不畅等问题比较突出，已成为影响干部队伍活力和工作效能的重要因素。如何采取切实有效的举措，使机关中层干部轮岗交流工作走上常态化、科学化、合理化和长效化的轨道，已成为当前推进干部工作科学发展的一项重要任务。
一、机关中层干部轮岗交流的必要性
（一）机关中层干部轮岗交流是培养锻炼干部，提升干部综合素质的有效举措。长期以来，受干部管理权限和体制的限制，机关中层干部很少有机会可以转换岗位、调整单位。以灌南县为例，乡科级干部轮岗交流较为容易和普遍，而乡科级以下中层干部轮岗交流则较为困难。因此就出现了乡科级领导干部是“泥饭碗”、“临时工”，机关中层干部是“铁饭碗”、“固定工”的格局，有的中层干部在一个岗位上一干就是数十年，有的甚至在一个单位一待就是一辈子，导致一些中层干部的工作经历单一、视野比较狭窄。实行机关中层干部轮岗交流制度，可以使中层干部得到多岗位、多层面学习和锻炼的机会，有利于干部站在更广的视野上想问题、做事情，从而帮助他们增加经历、丰富阅历、提升能力。
（二）机关中层干部轮岗交流是优化干部结构，激发干部队伍活力的现实需要。中层干部轮岗交流是优化干部队伍配置，增加单位整体效能，保证人适其事、事得其人、人岗相适的重要手段。有计划、有目的地开展中层干部轮岗交流，既可以打破干部管理上“单位所有”、“部门所有”的体制，又可以促进干部资源在各单位之间的合理配置，让不同部门和单位的干部相互学习，取长补短，让他们在新的岗位上接受新的挑战，在新的环境下产生新的动力，这既有利于干部的快速成长，也有利于各部门和单位的共同发展。
（三）机关中层干部轮岗交流是改进干部作风，增强机关行政效能的必由之路。实行中层干部轮岗交流，可以消除客观环境对用权行为的负面影响，尤其是对手握“人、财、物”等“实权”的重点中层岗位干部而言，可以有效制约他们的权力，铲除腐败滋生的土壤，为中层干部健康成长营造良好的客观环境。目前，部分机关仍然存在“门难进、脸难看、话难说、事难办”的现象，群众反映突出的“不怕局长怕股长”的歪风没有彻底刹住。而现行的干部管理制度鞭长莫及，无法触动一些中层干部的根本利益，这给转变干部作风、提高干部积极性带来了很大的困难，也使得一些整肃干部作风的方式与方法，只能治标不治本，治得了一时却治不了长久。健全中层干部轮岗交流工作机制，可以从源头上对“不谋事、不干事、不犯事”的中层干部给予威慑，通过采取交流的形式和手段，让干部“能上能下”机制成为现实，给部分“在其位不谋其政”的中层干部敲响警钟，拧紧他们不忘本职、不忘宗旨的思想“阀门”。
二、机关中层干部轮岗交流的现状、困境与原因
（一）思想认识不足。
1．单位主要领导认识不足。近年来，各地对机关中层干部轮岗交流工作的重视程度不断提高，也形成了一些行之有效的措施。但机关中层干部轮岗交流工作是一项系统工程，落实措施需要各单位尤其是单位主要领导的重视。当前，仍有部分单位“一把手”对中层干部轮岗交流工作认识上还存在偏差，持“无所谓”的态度，认为中层干部交不交流无关大局；有些单位主要领导本位主义和排外思想严重，不愿意交流优秀、年轻、有潜力、用得顺手的中层干部，担心人才外流会影响本单位、本部门的工作；有的境界不高，在中层干部交流工作中打自己的“小算盘”，把政绩平平、难以胜任工作或“看不顺眼”的中层干部推荐出来交流，想“甩包袱”；有的怕工作难度大，怕得罪人，拉不下“面子”；也有的怕交流进来的中层干部占了位置，影响本部门、本单位干部的提拔使用。这些做法违背了干部交流的目的，也给干部交流工作抹上了一层消极的色彩。
单位“一把手”对中层干部轮岗交流工作重要性认识的调查
2．被交流干部认识不足。通过对近几年我县被交流中层干部的走访调查发现，近八成的中层干部对轮岗交流是持认同态度的，但是还有两成的中层干部对轮岗交流工作是持“无所谓”和“不太认同”的态度。有的中层干部认为岗位有重点岗位和非重点岗位之分，单位有实权单位和“清水衙门”之别，不同岗位和单位在工作环境、福利待遇、发展前途等方面有一定差距。中层干部交流，特别是从好到差、从近到远、从城到乡的“逆境交流”，影响了自己的切身利益；有的担心自己交流后，面对的是一个全新的岗位环境，人际关系不熟悉，工作基础不扎实，许多业务需要从头学起，对自己能够适应和胜任新岗位信心不足；有的中层干部，特别是那些对政策缺乏足够了解，对组织缺乏足够信任的干部，认为轮岗交流可能会影响到自己未来的发展。部分中层干部对待轮岗交流的这些消极思想，使他们对干部交流工作热情不高，参与不够，直接影响了干部交流工作的顺利进行。
被交流中层干部对轮岗交流认同度的调查
3．社会公众认识不足。从社会公众角度来看，有的人误认为干部是犯了错误、能力水平低，或在原单位“混”不下去了才被交流的，特别是一些从机关到基层、从“热点”岗位到“冷门”岗位、从比较“安逸”的部门到矛盾复杂、困难重重的部门接受锻炼的中层干部，往往被社会公众贴上了“被发配”的标签，从而影响了中层干部交流的积极性，这种社会偏见客观上也增加了中层干部交流工作的阻力。
（二）交流渠道不宽。
突出体现在“四难”上：
1．不同身份性质的中层干部交流难。干部身份界限和单位性质一直是制约中层干部交流的一大壁垒。公务员与事业单位干部在身份、待遇等方面存在一定差距，使得公务员与事业编制中层干部之间交流的难度较大。按照目前的体制，没有公务员身份在干部使用上受到很多的限制，一些优秀中层干部往往因为不具备公务员身份而失去晋升的机会。而事业单位中层干部想要转变身份异常困难，现有的公务员也不愿意失去公务员身份。因此，出于身份、待遇、后路等方面考虑，部门主管机关与下属事业单位之间中层干部的交流存在“难以逾越的鸿沟”，一些机关中层干部担心长远的身份、退休后保障等问题，不愿意到本部门所属二级单位工作，而二级单位中层干部受身份限制也难以调入机关一些重点岗位工作，客观上导致了部门内部中层干部交流的渠道越变越窄。
2．不同部门的中层干部交流难。由于不同部门在工作环境、福利待遇等方面存在较大差异，中层干部在面对跨部门轮岗交流时往往主要考虑自己的切身利益，一心只想往自己认为“利益好”的部门钻。在实际操作中，从差到好的“顺境交流”比较受欢迎，而从好到差的“逆境交流”一般不被接受。从我县2011-2013年中层干部轮岗交流情况来看，2013年全县中层干部总数为998人，而跨部门轮岗交流人数仅为30人，只占中层干部总数的3%，这其中“逆境交流”的中层干部则更少，仅为4人。
灌南县2011-2013年中层干部轮岗交流统计图
3．条线管理与地方管理的中层干部交流难。条线管理部门的中层干部以上级业务部门管理为主，具有非行政区划性、垂直性和相对独立性的特点，如国税、地税、工商、国土等部门，虽然设在地方，但其人、财、物管理权限均在上级主管部门，这些部门的中层干部与地方中层干部之间的界限可谓是“泾渭分明”，因此人员大多是在本系统、本部门内部流动，与地方或其他系统的干部基本不交流。与此相应，由地方上管理的中层干部想交流到条线管理部门工作，难度同样很大。
4．专业型中层干部交流难。当前，随着社会发展的不断加快和社会分工的日益完善，一些部门的专业化趋势越来越明显，对干部的专业化要求也相应提高。一些政府工作部门，因具有较强的专业性质，所在部门中层干部与其他部门中层干部之间交流的专业壁垒等无形中的限制也越来越多。如公检法司等机关，干部队伍数量大，在地方公务员中所占的比例较高，但进入这些机关大多要求通过国家司法考试，或具有相关专业学历，这些部门中层干部交流出来容易，其他部门中层干部交流进去却很难，客观上也影响了中层干部的流动。
（三）制度规划不全。
1．中层干部交流规划性不强。长期以来，中层干部交流很少根据岗位特点、成长规律等要素来进行综合分析考虑，缺乏系统性、长期性的规划，真正有计划、按步骤的交流不多。在实际操作中，大部分地方都没有制定出台关于中层干部交流长远规划的指导性文件，多数单位存在着临时动议、只顾眼前的现象，往往在中层干部配置不均、活力不足、运行不畅“迫在眉睫”的时候才会提出研究中层干部交流问题。
2．中层干部交流规范性不够。虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部交流工作暂行规定》对干部交流工作明确了政策性规定，但总体而言，中层干部交流的范围对象、条件标准、方法程序、时限比例和监督管理等缺乏操作性、规范性的规定，有的规定明显滞后于形势的发展要求，不能适应新时期干部工作的需要，导致中层干部在交流时出现了“五不定”现象，即：交流范围不确定，交流重点不规定，交流年限不固定，交流方式不限定，交流工作不稳定。
3．中层干部管理体制不顺。按照现行的干部管理权限和管理体制，中层干部应该属于地方组织人事部门管理。但是由于中层干部数量众多，组织人事部门难以全面管理到位。在实际运行中，除了一些重点中层岗位干部以外，一般中层干部还是依托部门和单位管理，使中层干部实质上成为部门或单位所有，相对处于一种比较封闭的内循环状态，缺乏统筹性、协调性和开放性，制约了中层干部交流工作的广度和深度。
（四）配套措施不力。
1．考核激励措施不完善。目前，各地还没有普遍建立起与中层交流干部教育培养、选拔任用、考察考核等环节衔接的有效机制，缺乏必要的过渡性、纽带性配套措施，没有真正发挥出中层干部交流在干部选拔任用整个系统中的内在功效。尤其是还没有建立起一套科学合理、分门别类、导向鲜明的任期目标、责任考核、跟踪考察、奖励惩罚等办法，客观上造成了中层交流干部缺乏发挥潜能、创造实绩的内在动力。
2．利益保障措施不均衡。从理论上讲，同级干部的薪酬待遇不会有较大的差距，尤其是同一地区的同级干部更应如此。但实际情况却并不是这样，一些部门之间，甚至是部门内部不同岗位之间在薪酬待遇方面都存在着较大差别。这种情况是影响当前中层干部思想情绪的重要原因，也是影响中层干部交流工作的重要原因。这种客观现实的存在会导致部分被交流到经济待遇相对较低部门的中层干部思想上不情愿、心理上不安心、行动上不积极，较大程度削弱中层干部参与交流的主动性和自觉性，极大地妨碍中层干部交流工作的有效推进。
3．监督管理措施不到位。常态化的监督管理是推动中层干部交流工作顺利实行的必要手段。但是在具体操作过程中，各地对中层干部交流政策落实缺乏有效的抓手，监督检查力度不够，对工作中出现的新情况、新问题的研究解决办法不是很多，执行组织纪律也不是很严格。对于被交流干部而言，还存在着为交流而交流、重选派交流轻监督管理等问题。
三、健全机关中层干部轮岗交流工作机制的对策和建议
（一）解放思想，推进机关中层干部交流工作常态化。解决思想认识问题是实现中层干部交流工作常态化的前提和基础。一是要树立大局观念。要通过多种形式，对中层干部交流的目的和意义进行广泛宣传，进一步提升各级党组织及领导干部对中层干部交流工作的认识，明确中层干部交流是加强干部队伍建设的需要；是深化干部人事制度改革，培养担当新时期重任的优秀年轻干部，确保党的事业后继有人的需要；是改善干部工作环境，加强党风廉政建设的需要，从而自觉接受组织安排，以高昂的斗志和崭新的精神面貌迎接新的工作考验。二是要强化可持续发展观念。中层干部交流是促进干部成长成熟、推动干部新陈代谢、可持续发展的必由之路。要引导各级领导干部，从有利于促进本部门、本单位各项事业长远发展、有利于党的各级干部队伍长远建设的战略高度，来考虑、谋划和推进中层干部交流工作，不断强化“四海为家”、事业为重的观念，努力实现中层干部队伍建设的统筹协调推进和全面持续发展。三是要增强党性观念。要通过强有力的思想教育，使各级干部认识到中层干部交流是实现干部结构优化的重要手段，是锻炼提高干部的重要渠道，是帮助促进干部成长的必然规律，尤其是要使各级干部能够从讲政治、讲党性、讲大局的高度，正确对待工作需要与个人意愿之间的矛盾，增强组织纪律观念，自觉服从组织安排，为中层干部交流工作的顺利开展打下良好的思想基础。
（二）把握原则，追求机关中层干部交流工作科学化。中层干部交流是一项政策性很强的工作，实现中层干部科学交流，必须正确把握中层干部交流工作的原则。一是优化组合的原则。着眼于构建结构合理的中层干部队伍，对中层干部综合能力和素质进行科学分析，通过交流实现部门和单位中层干部队伍的优化组合，保持合理结构和梯次配备，最大限度地提升中层干部队伍的整体战斗力。二是相对稳定的原则。中层干部交流不宜大进大出，需要保持相对稳定和从严控制的原则，把握好“流量”和“流向”，力争做到以交流增活力，以适度保稳定。在交流时机上，应主要结合年度考核进行，力争做到“小幅度、低频率”。三是培养干部的原则。中层干部交流意味着易地、易岗、易职，就有重新熟悉情况、适应环境和克服因调动而带来诸多困难的问题，这无疑是对干部的考验和锻炼。因此，中层干部交流要同对他们的培养和使用结合起来，要根据个人的能力素质、工作经历及其特长，选择适当的岗位通过单位内部交流、跨部门交流等方式，进行定期轮岗锻炼。特别是对综合素质比较好、有培养前途的年轻中层干部，要把握他们成长的规律和周期，及时有计划地选派他们到基层或机关进行挂职锻炼。四是合理使用的原则。知人善任的精髓在于扬长避短。因此，中层干部交流要根据中层干部队伍结构、交流人选条件、交流职位特点、实际工作需要等尽量尊重交流干部和单位的意愿，按照地域靠近、人岗相适、部门相近、专业接近的要求，科学调配，合理安排，达到学以致用，人事两宜的目的。五是统筹兼顾的原则。要根据部门经济发展程度、人才结构分布、干部队伍建设现状等情况，充分考虑各部门、各行业对人才的实际需求，保持人才在部门行业之间的相对平衡和合理流动，全面提升人才流动的组织效能，实现人才配置效益的最大化。
（三）创新方法，促进机关中层干部交流工作合理化。要根据干部成长的规律和周期，在对中层干部交流实行统一规范的基础上，科学确定交流指向，实行分类指导推进，实现中层干部多层次、宽领域、多形式的有序交流。一是结构性交流。所谓中层干部的结构性交流，就是以优化中层干部队伍为着力点，中层干部的管理部门根据管辖范围内单位干部的性别、年龄、学历等构成情况进行变动搭配，从而达到某种预定目的或效果的过程。中层干部的结构性交流，目的就是使各部门、各单位中层干部在结构上趋于合理，适宜于一个部门或一个单位工作的开展。要大力突破部门之间的专业壁垒限制，专业部门有综合管理的岗位，综合部门有专业性质的职能。要加强专业部门与综合部门之间相近、相似岗位中层干部的交流。一方面，专业部门要积极从综合部门选拔行政干部和具有相关专业的干部，另一方面，综合部门也要从专业部门选拔专业人才充实到本部门相关岗位。这样，既能加强中层干部之间的交流，也能推动各项工作开展，促进经济社会发展。二是培养性交流。中层干部的培养性交流，是以培养锻炼年轻中层干部为着力点，将中层干部选派到基层、艰苦的工作岗位或上级有关部门，对他们进行培养锻炼。对中层干部的培养性交流，要根据中层干部的不同情况给予区别对待、合理安排，交流的去向一定要有利于大力培养锻炼年轻干部和全面提高他们的能力与水平。三是意愿性交流。意愿性的中层干部交流，是以关心和爱护中层干部为着力点，对那些有某种具体困难和问题的中层干部，通过交流的形式为他们排忧解难。意愿性交流体现了组织对中层干部的关心、爱护和帮助。在具体实践过程中，组织与个人之间要用换位思考的方法排解某些难题，做到到位不越位，点到为止。四是警戒性交流。在实际工作中，有些干部由于各种各样的原因会犯这样那样的错误，或者在工作中出现这样那样的失误，或者产生一些影响工作的不良倾向性苗头，对于其中已经不再适宜在原单位工作的干部，可以安排警戒性交流，根据干部的不同情况交流到不同的环境和岗位。警戒性交流的目的是帮助干部认识和改正错误，让其在一个新的环境条件下冷静思考自己的工作方式方法及态度，认真审查反思自己的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观和利益观，进一步振奋精神、改进工作。
（四）健全机制，实现机关中层干部交流工作长效化。中层干部交流是一项政策性、原则性、实践性很强的工作，在努力创新中层干部交流制度的同时，必须注意做好中层干部交流上、下游制度的衔接配套，逐步实现中层干部交流对象的多样化、交流方式的多向化、交流空间的多维化和交流程序的规范化。一是建立健全中层干部交流调控机制。针对中层干部队伍建设的实际，组织人事部门要定期研究所辖部门和单位干部资源状况，对中层干部流向作出科学预测，进行宏观调控，交流工作既要按照干部管理权限进行，也要注意根据各部门、各单位的实际通盘考虑。要根据工作需要，结合中层干部成长特点，研究制定切实可行的中层干部交流方案，对交流对象、交流范围、交流时间提出明确意见。在实施中层干部交流过程中，要把握好中层干部交流的时机，合理掌握交流节奏，切实防止普遍开花或轮番排队。要抓住重点，对一个部门、一个单位起关键作用的中层干部加大交流力度，达到“牵一发动全身”的效果。对年轻中层干部要抓住成长的黄金期，及时加大轮岗交流的力度，让他们到艰苦环境中去锻炼成长，培养他们应对和驾驭各种复杂局面的能力。要注意中层干部交流过程中工作的衔接性和延续性，既要确保被交流干部在新的工作岗位上能发挥才干，同时又要保证不影响其原单位的工作开展。二是建立健全中层干部交流互动机制。中层干部交流是以中层干部为主体的能动过程，其效益高低与中层干部参与程度有直接关系。因此，要积极探索建立组织调配与中层干部个人意愿相结合的中层干部交流互动机制，使交流单位和中层干部个人能够根据各自的需要实行双向选择，充分调动其积极性和创造性，为中层干部交流注入新鲜活力。一方面，通过建立有交流意向的中层干部登记制度和需交流任职的中层岗位申报制度，随时掌握愿意交流的中层干部和需要交流的中层干部的岗位情况，做到“有的放矢”，增强中层干部交流工作的主动性。另一方面，要建立空缺中层岗位公示制度，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，对空缺岗位通过实行公开招考、公推公选等方式，来调节中层干部流向，保证交流干部质量，最大限度地实现人才资源的优化配置。三是建立健全中层干部交流激励机制。要将中层干部交流工作与中层干部的提拔任用有机结合起来，对在同等条件下，在多个部门、多个工作岗位间进行过交流或轮换的中层干部，优先考虑提拔使用，从而引导和鼓励中层干部多岗位、多地方交流，特别是对主动申请交流到待遇差、工作难度大的单位，并在工作中业绩突出的中层干部，在提拔重用时予以优先考虑。四是建立健全中层干部交流监督机制。要建立一套行之有效的中层干部监督机制，以有效约束、监督干部权力的行使。要严格执行中层干部交流的有关规定，中层干部在同一职位上满5年的有计划进行交流，满10年的必须交流。要严肃干部交流纪律，任何单位和个人都必须坚决执行和服从上级组织或集体研究作出的中层干部交流和回避决定，不允许讨价还价，有令不行，坚决防止派不进、调不出的现象发生。要防止少数领导干部借干部交流之名行以权谋私之实，对违反干部交流纪律的当事人和责任者，要按照有关规定严肃处理。同时，要加强对被交流干部的监督，防止形成新的惰性，新的不正常圈子，防止交流干部监督上的缺位。五是建立健全中层干部交流关怀机制。要坚持以人为本，结合交流的不同目的、方式及被交流干部的不同情况，有针对性地做好交流干部的思想政治工作，定期加强与交流单位党组织之间的信息联系，做到全程跟踪对位管理。对培养性交流的，要讲明组织意图；对回避性交流的，要讲明制度原则；对任职年限到期后实行交流的，要说明情况；对于警戒性等特殊情况交流的，要指明方向，帮助干部解开思想上的疙瘩，有效理顺被交流干部的情绪，多方消除干部交流的负面作用，努力创造干部交流的良好环境。
（作者系灌南县委常委、组织部部长）
